Quello che andava emergendo era la distinzione tra rapporto di ufficio, ove per l’attribuzione di funzioni e poteri ne veniva riconosciuta la natura pubblica, e rapporto di servizio, concernente la costituzione e gestione del rapporto e i profili retributivi, cui si attribuiva natura prevalentemente contrattuale. La regolamentazione punta sempre più verso una uniformazione dell’impiego pubblico inteso come rapporto di impiego con lo Stato e con gli altri enti pubblici , ma ove i l modello rimane l’impiego statale. Le ragioni che hanno determinato il progressivo avanzamento del rapporto verso moduli pubblicistici è da ravvisarsi in svariati fattori quali il trattamento previdenziale e pensionistico, la semi-stabilità, istituti che nascono nell’impiego pubblico, mentre la libertà del datore di lavoro privato era inizialmente pressocchè assoluta. In seguito la tendenza subirà un’inversione in quanto sarà la disciplina del rapporto di impiego privato ad evolversi più rapidamente. Un altro elemento è stato fondamentale per la disciplina dell’ impiego secondo la tendenza pubblicistica ed è stata la valorizzazione del rapporto di ufficio cui si attribuì un carattere astrattamente etico come venne riferito nella relazione al Re. per la riforma presentata da De Stefani nel 1923. Questa concezione teorica, influì profondamente sulla disciplina perchè da essa discendevano alcuni istituti quale il requisito della buona condotta (abolito con 1. 29 ottobre 1984 n. 732); la previsione della promessa e del giuramento, il rilievo attribuito al comportamento privato per la cui inadeguatezza venivano comminate gravi sanzioni disciplinari. La costituzione non dà che indicazioni generiche sull’impiego pubblico, per cui le riforme successive saranno solo marginalmente influenzate da essa. Acquista certamente nuovo valore la contrattazione sindacale e l’associazionismo; e si assiste alla inversione di tendenze per cui la disciplina del rapporto di impiego pubblico si va riavvicinando a quella del rapporto di lavoro privato. Per quest’ultimo si acquistano garanzie tipiche dell’impiego pubblico, quali la giusta causa e il giustificato motivo per il licenziamento, mentre vengono estesi all’impiego pubblico il diritto’ di sciopero, l’associazionismo sindacale, la repressione di comportamenti antisindacali. La riforma organizzativa successiva agli anni ‘70 coinvolge i principi cardine del pubblico impiego. In molte regioni si fa riferimento alla: qualifica funzionale, stipendio onnicomprensivo, necessità di concorso per passaggio da una qualifica all’altra e così via. Il concetto di qualifica funzionale è all’origine coincidente con quello di qualifica unica da acquisire con l’assunzione, che si sovrappone alla vecchia nozione di carriera. Negli anni Ottanta, la qualifica funzionale acquista un significato diverso: non si tratta più di una qualifica simbolica nell’arco di tempo in cui si svolge l’impiego pubblico, ma esse vengono portate ad otto e a ciascuna di esse si dà un contenuto rapportato di livello qualitativo della prestazione.   Questo sistema di inquadramento non ha retto a lungo alle spinte corporative, per cui l’inquadramento per qualifiche funzionali ha alla fine alimentato lo stesso tipo di progressione in carriera precedente. Si è Imposta la tendenza a moltiplicare le qualifiche funzionali che per lo Stato sono diventate nove e per le regioni dieci. Il personale pubblico è diventato dovunque uno dei maggiori poteri pubblici, per cui questo è in grado di esercitare pressioni che piegano funzioni e organizzazioni ai loro interessi.

Le funzioni sono dirette verso obiettivi generali fissati dal piano sanitario nazionale, deliberato dal governo, d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra Stato e regioni. Il Servizio nazionale della protezione civile, 1. 24 febbraio 1992 n. 225, fa capo al Dipartimento della protezione civile della Presidenza del Consiglio. Ne fanno parte amministrazioni statali, regioni, province, comuni, Comunità montane. Sono organi centrali la Commissione nazionale e il Comitato operativo. Sono strutture operative i Vigili del fuoco, il Corpo forestale, la Croce Rossa è prevista anche la partecipazione, in occasione di calamità, di volontari a cui si danno contributi pubblici. Dal momento che l’esercizio diretto di imprese da parte di amministrazioni pubbliche si è rivelato negativo ’si fa ricorso all’amministrazione pubblica in forma privata. Di alcune di queste forme si è già detto come gli enti pubblici economici nei quali-il vertice adotta 46 modelli organizzativi di ordine pubblicistico, per .il resto è retto dal diritto privato. Vi sono amministrazioni private per l’esercizio di funzioni pubbliche quali le casse di previdenza e assistenza obbligatoria di categorie per gli avvocati o i notai. Il d.l. 30 giugno 1994 n. 509 ha trasformato questi  enti da pubblici in associazioni o fondazioni.

Vi è infine il fenomeno per il quale amministrazioni pubbliche si avvalgono di privati mediante contratti che vengono stipulati di volta in volta. Questa collaborazione può acquistare carattere di continuità come avviene ad esempio negli Stati Uniti, dove anzicchè organizzare nuovi uffici si affidano a privati la realizzazione di determinati compiti, o in Francia. In Italia si fa ricorso ai privati o con contratto o con provvedimenti autoritativi quali concessioni. Si affida con contratto, ad es., la pulizia o la-sorveglianza di edifici pubblici ad imprese private. Con concessione di opera e di servizio, l’amministrazione pubblica affida a privati i suoi compiti. Il rapporto è regolato dalla concessione da cui sorgono obblighi per il concessionario. Il nuovo codice della’ strada prevede revisioni dei veicoli per le condizioni di sicurezza della circolazione. Il Ministero dei trasporti può affidare tali revisioni ad imprese di autorizzazione per un periodo di cinque anni. Le imprese compiuta la revisione trasmettono la certificazione agli uffici provinciali della motorizzazione civile. Con questo termine si indica il rapporto di lavoro, che lega i l titolare di un organo all’amministrazione pubblica ma con esso non si definisce la natura del rapporto che rappresenta un elemento variabile. 11 senso da dare ad esso sta nei fatto che le amministrazioni utilizzano per i loro uffici , personale professionale, legato da un rapporto di lavoro subordinato che in considerazione delle prestazioni svolte, viene denominato rapporto di impiego ma la sua natura pubblica non è una costante. Dopo l’unificazione dello Staro e per tutto il secolo scorso, il rapporto di impiego con lo Stato era considerato prevalentemente di natura privata, o meglio di diritto civile speciale, per la presenza nel rapporto di diritti e doveri reciproci. Non si aveva né una disciplina generale del rapporto di lavoro privato, collocata genericamente nella locazione d’opera, né del rapporto di impiego con lo Stato e g l i enti pubblici.

1) Le fonti superprimarie comprendono la Costituzione repubblicana, le leggi di revisione costituzionale, altre leggi costituzionali, fra cui gli statuti delle Regioni ad autonomia speciale. Si sa che la nostra è una costituzione rigida per cui occorre un particolare procedimento per la sua modifica o per introdurre norme di rango costituzionale – art. 138 -.

2) Fonti primarie: legge ordinaria, approvata dalle assemblee parlamentari e promulgata dal Presidente della Repubblica. Accanto alla legge dotata di generalità ed astrattezza, troviamo: a) le leggi-provvedimento che agiscono nei casi concreti; b) leggi-incentivo che prevedono agevolazioni; sgravi fiscali, finanziamenti in base all’art. 71 Cost., quali strumenti attuativi della programmazione economica; c) leggi di programmazione predisposte, sempre dalla stessa norma cost., per il raggiungimento di obiettivi generali; d) leggi di principio o leggi cornice. Accanto alla delega legislativa ordinaria disciplinata dalle leggi di finanza, con le quali lo Stato provvede a,spese e ad entrate; leggi tributarie e finanziarie. Il procedimento legislativo si articola nelle fasi dell’iniziativa, dell’istruttoria, decisoria e integrativa dell’efficacia. Decreti legislativi delegati (1. 23 agosto 1988 n. 400). Il Governo svolge attività normativa di grado primario, attraverso i decreti legislativi delegati (legge delegata) e i decreti-legge. I primi si attuano tramite una legge formale (legge delegata) con cui le Camere trasferiscono al Governo l’esercizio della potestà legislativa per dare soluzione a determinate materie (riforma codici), tenuto conto della maggiore idoneità tecnica del Governo. Tale legge incontra i limiti della materia, tempo e contenuto.

Una particolare forma di delega è quella che dà vita a testi unici con cui vengono raccolte in maniera sistematica tutte le precedenti leggi su una stessa materia. Con l’art. 76 Cost., si possono annoverare le ed. deleghe speciali una delle quali è prevista dall’art. 79 Cost., per cui “L’amnistia e l’indulto sono concessi dal P. della Repubblica su legge di delegazione delle Camere”. Un’altra ipotesi è prevista dall’art. 78 Cost. che sancisce; “Le camere deliberano lo stato di guerra e conferiscono al Governo i poteri necessari”.

Decreti-legge

Questi provvedono come stabilito dall’art. 77 le situazioni eccezionali nelle quali il modo normale di produzione giuridica risulterebbe inadeguato. Nel presupposto della necessità ed urgenza il Governo emana i decreti legge, atti normativi primari equiparati alla legge. Se la deliberazione spetta al consiglio dei Ministri, l’emanazione è con decreto del Presidente della Repubblica controfirmato dal Presidente del Consiglio. Possono disciplinare qualsiasi materia, salvo delimitazioni poste dall’art. richiesta la maggioranza degli aventi diritto. Nell’ultima fase, se l’esito è positivo con decreto presidenziale viene dichiarata abrogata la legge. Tale decreto è pubblicato nella G.U. e l’abrogazione decorre dal giorno successivo. Tale abrogazione può essere ritardata per 60 giorni. Fra le fonti primarie bisogna annoverare le leggi regionali, sia quelle a statuto ordinario che quelle a statuto speciale ex artt. 116 e 117 Cost.